Gepubliceerd in Contouren:

Geen pardon maar terugkeer

Ruim een jaar is er verstreken sinds de discussie over een ruime pardonregeling officieel ten einde is gekomen. Tweede Kamer en kabinet bleken niet bereid de last van het oude asielbeleid van zich af te schudden en een groep asielzoekers die nog tijdens de vorige asielwetgeving het land binnenkwam en nog altijd wachtte op een definitieve beslissing, een verblijfsvergunning te geven. Sindsdien wordt vooral gepraat over terugkeer; de minister wil een ‘zo sluitend mogelijke aanpak’. VluchtelingenWerk heeft het afgelopen jaar het beleid en de uitvoering ervan, scherp in de gaten gehouden. De conclusie: de uitvoer van de pardonregeling laat te wensen over en het terugkeerbeleid is bepaald niet sluitend.

Afgelopen maart presenteerde VluchtelingenWerk Nederland het rapport ‘Geen Pardon maar Terugkeer?’. Daarin zijn alle bevindingen van het afgelopen jaar op een rijtje gezet. En die liegen er niet om. Alle problemen en onduidelijkheden die zich voordoen, maken volgens VluchtelingenWerk nog maar weer eens duidelijk dat iedereen – zowel asielzoekers als de minister en haar ambtenaren – een hoop ellende bespaard was gebleven als het eenmalige pardon voor een grotere groep mensen had gegolden.
Wat de uitvoering van de pardonregeling betreft: voor een deel lijkt sprake te zijn van willekeur bij de toekenning van verblijfsvergunningen. Die schijn wordt gewekt door een gebrekkige motivatie van afwijzingen. De minister volstaat met een kort briefje, waardoor ze asielzoekers niet alleen het idee geeft dat er niet naar hen is geluisterd, maar ook duidelijk maakt dat er geen harde criteria zijn voor ‘schrijnendheid’. In de praktijk blijkt dat soms verschillend wordt beslist over mensen of families in ogenschijnlijk vergelijkbare omstandigheden: de één mag in Nederland blijven, de ander moet weg. Deze gang van zaken roept verzet op bij de mensen om wie het gaat en een groot aantal afgewezen asielzoekers heeft protest aangetekend tegen de afwijzing. Gevolg: sommige mensen wachten al twee jaar op een definitief antwoord op de vraag of hun omstandigheden nu wel of niet als schrijnend worden aangemerkt. Daarmee wordt ook deze procedure voor sommige mensen een uitputtingsslag.

Er is overigens wel een groep die wél een verblijfsvergunning op basis van schrijnende omstandigheden heeft gekregen. Tot half februari dit jaar waren dat er 349, op een totaal van 8.636 afgehandelde dossiers sinds februari 2004. Dat is in feite maar een klein deel van het totaal aantal vergunningen dat is verleend, dat ligt op 3503. Het grootste deel van die groep, namelijk 1949 personen, kreeg een verblijfsvergunning op basis van ‘asielgrond’ - met andere woorden: zij werden als vluchteling erkend.
Dat wekt misschien verbazing, want in de hele discussie rond het asielbeleid wordt telkens gesuggereerd dat het zou gaan om een groep van 26 duizend uitgeprocedeerde asielzoekers. Dat beeld behoeft nuancering: begin 2004 waren er 26 duizend asielzoekers in Nederland die voor 1 april 2001 (de datum waarop de nieuwe Vreemdelingenwet inging) hun eerste asielaanvraag indienden. Een deel van die 26 duizend is inderdaad uitgeprocedeerd, maar een nog groter deel had nog gewoon een procedure lopen. Een vervelend misverstand, dat getal van 26 duizend, zo zegt het rapport: “Daarmee werd een beeld bevestigd dat zeer veel mensen ten onrechte asiel zouden aanvragen en ten onrechte zouden procederen.” Het werkelijke aantal uitgeprocedeerden? Dat is een groep van wisselende samenstelling van steeds ongeveer vierduizend personen.

Een gezin uit Iran

Wahide Helly vluchtte begin 1995 met haar zevenjarige dochter uit Iran naar Nederland. Haar man Bayat Gozani zat toen nog in de gevangenis en kwam een half jaar later, na zijn vrijlating, naar Nederland. Omdat het echtpaar op verschillende momenten Nederland binnenkwam, hebben ze geen gezamenlijke asielprocedure.
De IND heeft steeds getwijfeld aan de echtheid van de documenten waarmee Bayat probeert aan te tonen dat hij is veroordeeld en gevangen heeft gezeten. Jaren lang bogen allerlei experts zich over de documenten, met telkens uiteenlopende conclusies. Tenminste één bewijs van Bayats gevangenschap werd authentiek verklaard, over andere bewijzen is altijd discussie blijven bestaan. Acht jaar heeft de onzekerheid geduurd, en in die periode kreeg het echtpaar een tweede dochter. Twee jaar geleden raakte de hele familie uitgeprocedeerd. Ondertussen is het ze gelukt in Nederland een leven op te bouwen. Wahide heeft een baan aangeboden gekregen bij de zorginstelling waar ze al jaren als vrijwilliger werkt, Bayat heeft een opleiding elektrotechniek gevolgd en werkt als vrijwilliger op de school van zijn jongste dochter. De oudste dochter hoopt volgend jaar haar VWO-diploma te halen.

Behalve 1949 verleende vergunningen op basis van ‘asielgronden’, was er ook een flinke groep mensen (642) die onder andere een vergunning kreeg wegens gezinshereniging. Een kleinere groep, namelijk 142 mensen, kreeg een verblijfsvergunning op medische gronden en nóg minder mensen, namelijk veertien, mochten blijven omdat ze buiten hun eigen schuld niet konden terugkeren naar het land van herkomst.
Voor het beleid rond die laatste groep ruimt het rapport van VluchtelingenWerk flink wat aandacht in. Er is namelijk van alles mis rondom dit ‘buiten schuld-criterium’, vindt VluchtelingenWerk. Grootste bezwaar is dat de minister pas tien maanden na de aankondiging van het nieuwe terugkeerbeleid, duidelijkheid gaf over de invulling van het buiten schuld-beleid. En bij het uitkomen van het rapport van VluchtelingenWerk was er nog altijd geen instructie uitgekomen voor ambtenaren die ermee moeten werken. Komt nog bij dat volstrekt onduidelijk is welke inspanningen iemand gedaan moet hebben om voor een buiten schuld-vergunning in aanmerking te komen. Daarbij, zo constateert VluchtelingenWerk, blijkt in de praktijk dat de termijn voor het vaststellen van ‘buiten schuld’ erg rekbaar is, ondanks een schrijven van de minister dat daarvoor een periode van twee keer acht weken geldt. “Mensen mogen niet eindeloos aan het lijntje worden gehouden”, zo formuleert het rapport de kritiek.

Hoe ‘sluitend’ het terugkeerbeleid van de minister is, maakt een blik op de cijfers over het afgelopen jaar, goed duidelijk: van de mensen die uiteindelijk geen verblijfsvergunning kregen – ruim vijfduizend personen tot nu toe – vertrok het grootste deel (3085 mensen) met onbekende bestemming. Van hen is waarschijnlijk een flink deel, al dan niet in Nederland, in de illegaliteit beland. Een veel kleiner deel (519 personen) vertrok onder dwang of onder toezicht en een groep van ruim vijftienhonderd personen verliet Nederland vrijwillig, met tussenkomst en hulp van de Internationale Organisatie voor Migratie.
Volgens VluchtelingenWerk draait het bij het terugkeerbeleid veel te veel om ‘logistieke processen’: er is gezorgd voor uitzet-, verwijder- en terugkeercentra, er zijn routes die uitgeprocedeerden moeten afleggen en er gelden periodes voor verblijf in de verschillende stadia, maar ‘de mens’ komt er bekaaid vanaf. Dat begint voor sommige mensen overigens al in het stadium vóór terugkeer, en wel bij de groep die niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van ‘schrijnendheid’: een kort afwijzingsbriefje geeft mensen niet het gevoel dat er werkelijk naar ze is geluisterd. En dat gevoel roept ook de gang van zaken in de terugkeerprocedure nogal eens op. Het rapport zegt daarover: “Terugkeergesprekken hebben een sterk formeel karakter en betekenen weinig in het psychologische proces dat mensen moeten doormaken voor ze voor zichzelf kunnen besluiten terug te keren naar het land van herkomst.”

Een weduwe van 86

De 86-jarige Maral Nazarjan vluchtte zeven jaar geleden, samen met haar enige zoon, uit Iran. Ze dienden apart een asielaanvraag in. Die van mevrouw werd binnen drie jaar definitief afgewezen, die van haar zoon was langer dan drie jaar in behandeling en leidde daarom wel tot een verblijfsvergunning. Maral Nazarjan moet dus terug naar Iran. Daar heeft ze geen familie meer.

De terugkeerpremie, die de minister vorig jaar verhoogde in de hoop meer mensen tot terugkeer te verleiden, doet aan het belang van goede psychologische begeleiding niets af: mensen kijken eerst naar de veiligheidssituatie in het land van herkomst en naar de vraag of hun persoonlijke omstandigheden perspectief bieden op succesvolle terugkeer; pas daarna komen de financiën in beeld en kan een terugkeerpremie mensen over de streep trekken Nederland te verlaten.
Voor dat psychologische proces, vindt VluchtelingenWerk, zou meer aandacht moeten zijn. De vrijwilligers van VluchtelingenWerk doen wat ze kunnen om mensen tot het allerlaatste moment bij te staan, maar ook de overheid heeft hier een verantwoordelijkheid. Intensieve begeleiding maakt terugkeer misschien voor meer uitgeprocedeerden tot een reële optie, waardoor minder mensen met onbekende bestemming uit zicht verdwijnen. Dat zou voor alle betrokkenen winst zijn. Ook VluchtelingenWerk vindt dat terugkeer een onderdeel is van een zorgvuldige asielprocedure, maar die terugkeer moet dan wel zo humaan en fatsoenlijk mogelijk verlopen. Dat laatste is nu niet het geval.

De aanbevelingen die VluchtelingenWerk Nederland aan de minister doet, nemen in het rapport niet al te veel ruimte in. Hoeft ook niet, want ze vloeien logisch voort uit het intensief volgen van de praktijk van het afgelopen jaar en zijn eigenlijk heel eenvoudig. Ten eerste: de criteria voor ‘schrijnendheid’ moeten helder worden geformuleerd en wie afgewezen wordt, hoort daar een motivatie bij te krijgen. Ten tweede: bij het terugkeerbeleid moet de mens centraal staan, niet de route die mensen afleggen voor ze Nederland verlaten of met onbekende bestemming vertrekken. De derde aanbeveling betreft het buiten schuldbeleid: het ministerie moet duidelijk aangeven welke activiteiten van de vreemdeling, de IND en de Vreemdelingenpolitie worden verwacht en wanneer iemand voldoet aan de criteria om voor een buiten schuld-vergunning in aanmerking te komen. En tenslotte (zie kader ‘De asielmonitor’): respecteer gezinnen en zet ze niet gescheiden uit, ongeacht of ze in Nederland zijn gevormd of al bestonden voor aankomst in ons land.

Een bejaard echtpaar

Zes jaar geleden is het nu, dat het Armeense echtpaar Vera Novikova en Michael Ter Khatcharian in Nederland een asielaanvraag indiende. Ze hebben een zwaar leven achter de rug. Michael verloor zijn vrouw, zoon en moeder bij de aardbeving in 1998. De eerste man van Vera werd vermoord in Ngorno Karabach, haar enige dochter vluchtte destijds naar Nederland en heeft hier al jaren een verblijfsvergunning. Dat Vera vanwege haar joods achtergrond voortdurend werd gediscrimineerd, was één van de redenen voor hun vlucht naar Nederland.
Lichamelijk gaat het niet goed met Vera en Michael. Zij is aan haar hart en oog geopereerd en heeft last van duizeligheid. Hij is depressief en lijdt aan beginnende dementie; artsen vinden dat hij in een verpleeghuis opgenomen zou moeten worden. Vera en Michael hebben geen familie meer in Armenië. Hun enige familie, Vera’s dochter, woont in Nederland. Een antwoord op hun asielaanvraag heeft het echtpaar nog altijd niet. Ze hebben een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning op grond van schrijnende omstandigheden, maar ook dat heeft nog geen duidelijkheid gegeven.

Van de minister is nog geen reactie gekomen op het rapport en de aanbevelingen van VluchtelingenWerk. Overigens: uit verschillende acties blijkt dat veel Nederlanders zich nog lang niet hebben neergelegd bij de minimale omvang van de eenmalige bijzondere maatregel van minister Verdonk. Schrijfster Marion Bloem startte een actie voor 'een royaal gebaar' en kreeg veel respons: in korte tijd tekenden zo’n 200 duizend mensen de oproep aan koningin Beatrix om ter gelegenheid van haar 25-jarig ambtsjubileum en zestig jaar vrijheid een royaal gebaar te maken en een verblijfsvergunning te geven aan alle (uitgeprocedeerde) asielzoekers die voor 1 april 2001 asiel hebben aangevraagd. Ook de politiek heeft het nog niet opgegeven: de PvdA diende een motie in waarin de minister werd gevraagd nogmaals de mogelijkheid voor een ruimer pardon te onderzoeken. Maar die motie haalde het niet. VluchtelingenWerk staat achter het initiatief van Marion Bloem en verwelkomde de PvdA-motie. Dat er nu aanbevelingen over het terugkeerbeleid op tafel liggen, doet niets af aan de overtuiging van VluchtelingenWerk Nederland dat de minister een gouden kans heeft laten liggen om een oud probleem de wereld uit te helpen.

De asielmonitor

Nadat de Tweede Kamer en het kabinet in februari 2004 besloten geen ruime pardonregeling af te kondigen, startte VluchtelingenWerk Nederland de zogenoemde ‘asielmonitor’. Dat is een database-systeem om de begeleiding van asielzoekers verder te intensiveren en de resultaten van het beleid vast te leggen. Medewerkers van VluchtelingenWerk kunnen zelf dossiers toevoegen en dossiers en uitkomsten met elkaar vergelijken, om zo niet alleen individueel (nog) meer voor mensen te kunnen betekenen maar ook grote lijnen in uitkomsten van het beleid te kunnen ontdekken.
Inmiddels zitten er 631 dossiers (van in totaal 1800 mensen) in de monitor. De informatie die dat oplevert, kan volgens VluchtelingenWerk onder andere goed ingezet worden om maatstaven voor schrijnendheid op te stellen voor de groep mensen die nog onder de vorige asielwet een asielaanvraag deed. Voor twee groepen geldt dat ze collectief als ‘schrijnend geval’ aangemerkt zouden moeten worden, namelijk bejaarden en een bepaalde groep Iraniërs.
Wat die eersten betreft: van de (hoog)bejaarden in de groep asielzoekers die al lange tijd in Nederland is, heeft een deel geen familie meer in het land van herkomst. Vanwege hun hoge leeftijd en soms verminderde gezondheid, vindt VluchtelingenWerk terugkeer geen humane optie meer. Bij de Iraniërs ligt het wat ingewikkelder. Zes jaar geleden, in 1999, kwam er een speciale regeling voor Iraniërs die al drie jaar in Nederland waren: zij kregen een verblijfsvergunning. Uitzonderingen waren zij die over (volgens de Nederlandse overheid) valse documenten beschikten uit het land van herkomst; documenten overigens, waarvan onafhankelijke deskundigen zeiden dat de authenticiteit ervan moeilijk was vast te stellen. Een deel van deze groep zit nog altijd in de opvang. Het gaat om mensen die al vóór juni 1996 een asielaanvraag indienden en dus al langer dan negen jaar in Nederland zijn.
Op basis van de Asielmonitor vraagt VluchtelingenWerk ook aandacht voor gezinnen. De vereniging wil de minister houden aan haar belofte dat gezinnen niet gescheiden worden uitgezet. Hierbij mag geen onderscheid worden gemaakt tussen gezinnen die in Nederland zijn gevormd en zij die als gezin naar Nederland kwamen.

Juli 2005

Links:

De site van VluchtelingenWerk, mét het rapport in pdf-formaat