Gepubliceerd in Contouren:

Geen pardon, geen terugkeer

Ruim twee jaar is er verstreken sinds minister Verdonk in juli 2004 het eerste vertrekcentrum in Ter Apel opende. Het Project Terugkeer was hiermee een feit. In het rapport ‘Geen Pardon, geen Terugkeer’ evalueert VluchtelingenWerk Nederland het Project Terugkeer van minister Verdonk met als keiharde eindconclusie: het terugkeerbeleid van de minister heeft gefaald. VluchtelingenWerk pleit voor een veel humanere aanpak waarin niet het systeem maar de mensen centraal staan.

De kritiek van VluchtelingenWerk Nederland, zoals verwoord in het rapport ‘Geen Pardon, geen Terugkeer (juni 2006), is simpel samen te vatten: in het terugkeerbeleid van Verdonk staat niet de mens centraal maar de logistiek.
Een uitgeprocedeerde asielzoeker die zegt dat hij niet terug kan naar zijn land van herkomst, wordt niet gevraagd wat de belangrijkste belemmering is of wat hem precies angstig maakt. Verre van dat. Hij krijgt alleen op zakelijke toon meegedeeld dat elke stap in de procedure is doorlopen en dat zijn verblijf in Nederland er dus écht opzit. Trees Wijn, Hoofd Beleid van VluchtelingenWerk Nederland: ‘Het dossier is bij wijze van spreken al bij Z, terwijl de asielzoeker nog bij B zit. Meer persoonlijke begeleiding bij het hele terugkeer proces zou veel beter zijn. Spreek direct met de mensen over hun verwachtingen en de toekomstmogelijkheden die er wel of niet zijn in het herkomstland.’

”Als organisatie zijn wij niet ‘tegen terugkeer’, zoals nog wel eens wordt gedacht. Terugkeer is logisch onderdeel van asielbeleid.”Er is alle reden om het terugkeerbeleid van minister Verdonk op dit moment te evalueren. Op haar ministerie wordt nu namelijk hard gewerkt aan beleidsregels voor een aparte ‘Terugkeer Organisatie’ die naar verwachting eind 2006 operationeel zal zijn. Hét moment dus voor VluchtelingenWerk Nederland om invloed op het beleid uit te oefenen. Wijn: ‘Het is namelijk niet zo dat wij als organisatie tegen terugkeer zijn, zoals nog wel eens wordt gedacht. Terugkeer is een logisch onderdeel van het asielbeleid, dat beseffen we heel goed. Als is gebleken dat iemand na een zorgvuldige procedure geen bescherming meer nodig heeft, mag van die persoon worden gevraagd dat hij terugkeert. Punt is alleen dat deze terugkeer nu niet goed is geregeld en beter moet.’
VluchtelingenWerk vindt het van groot belang dat er lessen worden getrokken uit de slechte ervaringen die tot nu toe zijn opgedaan met het Project Terugkeer van minister Verdonk. Doorgaan op de oude voet in een nieuwe organisatie is natuurlijk uit den boze. Stel de mensen zelf centraal, adviseert de organisatie op grond van jarenlange ervaring. En vooral: dwing mensen niet om terug te gaan naar landen die nog erg onveilig of onstabiel zijn. Die mensen kiezen dan in hun wanhoop voor de illegaliteit met alle nare gevolgen van dien.

Niet schrijnend genoeg
Meneer Nguyen uit Vietnam is bijna zeventig jaar oud. In 1992 vluchtte hij naar Nederland nadat hij in Vietnam meerdere keren vastzat wegens politieke activiteiten. Zijn jongere broer, zijn dochter en zoon woonden al in Nederland. De asielaanvraag van meneer Nguyen werd afgewezen. Terugkeer leek op dat moment de enige mogelijke optie. De Vietnamese ambassade weigerde echter keer op keer reisdocumenten af te geven. Inmiddels is hij veertien jaar in Nederland en heeft zijn leven hier vorm gekregen. Zijn zoon en schoondochter werken allebei en meneer Nguyen zorgt overdag voor twee kleinkinderen. Hij is ook bijzonder actief binnen de Vietnamese gemeenschap. Begin 2003 schrijft de gemeente waarin hij woont een brief aan minister Verdonk met het verzoek om hem een vergunning te verlenen op grond van schrijnendheid. Een negatief antwoord volgt. Meneer Nguyen laat het hier niet bij zitten en wil een formele aanvraag doen voor een vergunning vanwege zijn schrijnende situatie. Nog voordat hij die aanvraag kan indienen op het gemeentehuis, houdt de vreemdelingenpolitie hem aan. Meneer Nguyen belandt in een politiecel. Een zenuwslopende ervaring. Pas na enkele dagen besluit de IND de bewaring op te heffen. Wat nu? Terug naar Vietnam wil hij niet meer. Het contact met zijn vrouw, zijn andere kinderen en familieleden daar is verbroken. Daags na de vrijlating heeft zijn advocaat daarom alsnog de aanvraag wegens schrijnendheid ingediend. De toekomst zal leren of de minister de situatie van meneer Nguyen schrijnend genoeg acht voor een verblijfsvergunning anders zit er voor hem niets anders op om de laatste jaren van zijn leven – gescheiden van kinderen en kleinkinderen – in Vietnam te slijten.

Het rapport ‘Geen Pardon, geen Terugkeer’, is de opvolger van het in maart 2005 verschenen ‘Geen Pardon maar Terugkeer?’. Het subtiele verschil in de titels geeft de stand van zaken pijnlijk weer. In maart 2005 was het nog de vraag hoe het terugkeerbeleid zou uitpakken, nu is echter zonneklaar dat dit beleid heeft gefaald. Trees Wijn: ‘Kijk alleen naar het aantal mensen dat de opvang met onbekende bestemming verlaat. Dat is 62% van alle mensen die nog geen verblijfsvergunning kreeg. Bovendien heeft 44% van de mensen wier dossier bekeken is in kader van het project Terugkeer (van 15.000 mensen moet dit nog gebeuren) een verblijfsvergunning gekregen omdat ze daar volgens de wet gewoon recht op had. Met zulke cijfers kun je het terugkeerbeleid toch geen succes noemen, zoals minister Verdonk doet.’ Ook de cijfers over het daadwerkelijke aantal terugkeerders spreken boekdelen. Er is geen enkele stijging te bespeuren in de twee jaar dat het project inmiddels loopt. In 2004 keerden 3714 mensen terug, en in 2005: 3463).

”Van sommige mensen wéét je gewoon dat ze ‘mob’ zullen gaan.”Lia Linzen, vrijwilligster in het uitzetcentrum Vught, ziet dagelijks mensen ‘met onbekende bestemming’ vertrekken. In het asieljargon noemt men dit kortweg ‘MOB’. Zo miste ze recentelijk een aantal kinderen. Opgelost in het niets. Kort daarop verdween ook de moeder. ‘MOB vertrokken’ of met andere woorden: ondergedoken in de illegaliteit of doorgereisd naar een ander land. ‘Van sommige mensen wéét je gewoon dat ze ‘mob’ zullen gaan’, zegt Lia. ‘Ze hebben acht tot twaalf weken in het vertrekcentrum gezeten, daarna volgt óf bewaring óf ze worden op straat gezet. Veel mensen wachten dat niet gelaten af.’ Heel frustrerend is dat er geen peil op te trekken valt of het uiteindelijk de gevangenis of de straat wordt. ‘Soms bereid ik mensen zorgvuldig voor op vreemdelingenbewaring, ik regel een afspraak met een advocaat en dan blijkt ineens dat er ergens is besloten die mensen toch maar op straat te zetten.’

Het ontbreken van duidelijke criteria en de willekeur die daaruit volgt, maken dat de uitgeprocedeerde asielzoekers permanent heen-en-weer slingeren tussen hoop en wanhoop. Niet alle hoop op een bestaan in Nederland is namelijk vervlogen wanneer iemand is terechtgekomen in een vertrekcentrum. Zo kan er bijvoorbeeld nog een zogenaamde ‘buitenschuld-vergunning’ worden afgegeven en mag de uitgeprocedeerde alsnog blijven. Deze vergunning houdt in dat de asielzoeker genoeg heeft gedaan om terug te keren maar dat dit echt onmogelijk is gebleken. ‘Probleem hierbij is’, aldus Trees Wijn, ‘dat nergens op papier staat wanneer iemand genoeg moeite heeft gedaan om terug te keren.’

School, kerk, moskee of vroegere collega’s

Deze onduidelijkheid sloopt de zenuwen van asielzoekers, ervaart vrijwilligster Lia Linzen. Daarom adviseert zij asielzoekers: ‘Schrijf naast de ambassade of het consulaat, iedereen in je land van herkomst aan die je maar enigszins behulpzaam zou kunnen zijn bij terugkeer of bij het vaststellen van je identiteit. Je vroegere school, mensen van de kerk of moskee, ex-collega’s. Zo toon je in ieder geval aan dat je veel moeite doet om terug te kunnen keren. Als de IND enigszins het idee heeft dat je onvoldoende moeite doet, zetten ze je vaak direct in vreemdelingenbewaring.’
Het ontbreken van duidelijke criteria speelt niet alleen bij de ‘buitenschuld-vergunning’. Ook bij het vaststellen van ‘schrijnendheid’ is willekeur troef. Minister Verdonk heeft een flinke groep asielzoekers (714 tot april 2006) een verblijfsvergunning verleend op basis van schrijnendheid. Onduidelijk is echter welke criteria zij daarvoor heeft aangelegd. Die zouden ook niet bestaan, volgens de minister, want het totaalplaatje geeft de doorslag. Trees Wijn gelooft daar niets van: ‘Als het om een groep van een paar honderd mensen gaat, kán het niet anders of je hebt criteria’. En die criteria moeten openbaar zijn. Dat heeft de rechter onlangs bepaald.’

Genoeg gedaan of toch niet?
De asielaanvragen van Viktoria (26) en Adjmal (32) zijn afgewezen. Viktoria komt uit Tadzjikistan, Adjmal komt uit Afghanistan. Ze leerden elkaar kennen in Rusland en vluchtten in 2000 samen naar Nederland. Hier kregen ze een dochter, Mariya, die nu drie jaar is. Aangezien ze zijn uitgeprocedeerd en een illegaal verblijf in Nederland niet zien zitten, doen Viktoria en Adjmal al sinds 2004 verwoede pogingen om uitreispapieren te krijgen voor een land dat hen wil opnemen.
Tadzjikistan en Moldavië vielen al snel af als bestemming. Die landen nemen geen Afghanen op. Dan proberen ze Afghanistan. Weer krijgen ze nul op het rekest. Viktoria is geen Afghaanse en krijgt daarom geen reispapieren. Omdat Afghanistan toch de beste kansen biedt als eindbestemming, doet Viktoria een naturalisatieaanvraag. De Afghaanse ambassade kan echter niet vertellen wanneer deze aanvraag in behandeling wordt genomen en hoe lang ze op antwoord moet wachten. Het kan wel twee jaar duren. Viktoria en Adjmal proberen het ook bij de Russische ambassade en uit wanhoop nog maar een keer bij het Tadzjiekse consulaat. Zonder succes.
Het gezin zit inmiddels, sinds juli 2005, in het vertrekcentrum Vught. Het is een zenuwslopende tijd. Vooral vanwege de druk van de IND. In een serie eindeloze gesprekken komt de IND telkens met nieuwe vragen. Het blijft echter onduidelijk of de IND meent dat het gezin genoeg heeft gedaan om een ‘buitenschuld-vergunning’ te krijgen. Dit is een tijdelijke verblijfsvergunning die wordt afgegeven wanneer mensen zich aantoonbaar voldoende hebben ingespannen voor hun terugkeer. Dan keert het tij. Na tien maanden vertrekcentrum mogen ze ‘Vught’ verlaten, mét buiten schuldvergunning. Die vergunning is één jaar geldig. In die tijd kunnen ze Viktoria’s naturalisatieaanvraag voor Afghanistan afwachten. Een kleine adempauze dus. Aan de échte onzekerheid is nog geen einde gekomen. Wordt het wel of niet
Afghanistan? Of toch Nederland? Want als het na drie jaar nog niet is gelukt uit Nederland te vertrekken, volgt er recht op permanent verblijf. Het leven van Viktoria, Adjmal en Mariya staat voorlopig ‘in de wacht’.

Zeer kwalijk aspect van het huidige beleid is bovendien dat het hele gezinnen uit elkaar trekt. Soms ontvangt slechts één van de partners een verblijfsvergunning en de ander niet. De belofte van de minister, dat ze gezinnen niet zou openbreken, betreft alleen gezinnen die bij aankomst in Nederland al bestonden. De in Nederland gevormde gezinnen vallen buiten de boot. Volkomen onterecht, betoogt VluchtelingenWerk Nederland, een gezin is een gezin waar ter wereld het ook is gevormd. Heftig protesteert de vereniging bovendien tegen het opsluiten van kinderen in vreemdelingenbewaring. Trees Wijn: ‘De minister verweert zich door te zeggen dat ouders er ook voor kunnen kiezen hun kinderen elders onder te brengen. Maar dat durven mensen vaak niet aan uit angst dat ze niet meer met hun kinderen herenigd worden.’ Samen met andere organisaties, zoals De Raad van Kerken, Unicef, Defence for Children International Nederland en Amnesty International, voerde VluchtelingenWerk actie tegen het gevangen houden van kinderen.

”Feit is dat een pardon voor de groep asielzoekers die nu al jaren in tergende onzekerheid verkeert, veel leed verhelpt.”Trees Wijn is ervan overtuigd dat veel ellende voorkomen had kunnen worden wanneer er indertijd een pardon was verleend aan de groep asielzoekers die onder de oude Vreemdelingenwet asiel hadden aangevraagd. Nog steeds pleit VluchtelingenWerk voor het afkondigen van een dergelijk pardon voor deze groep mensen. Wijn: ‘Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald.’ Is zo’n pardon op dit moment dan niet oneerlijk tegenover de mensen die inmiddels wél zijn teruggekeerd? ‘Ja, in zekere zin is dat oneerlijk,’beaamt ze. ‘Maar eerlijk is het systeem sowieso niet. Feit is dat een pardon voor de groep asielzoekers die nu al jaren in tergende onzekerheid verkeert, veel leed verhelpt.’
En niet alleen voor die asielzoekers, ook voor de toekomstige Terugkeer Organisatie zou het een goed begin zijn. Een schone lei. Trees Wijn: ‘De oude gevallen kosten nog steeds ongelooflijk veel tijd. Dat levert weer achterstanden op. Voor je het weet, is er alweer een nieuwe groep ontstaan die veel te lang op de uitkomst van hun procedure wacht.’

Project Terugkeer in het kort
Het Project Terugkeer is een samenwerkingsverband tussen een groot aantal organisaties waaronder het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) en de Vreemdelingenpolitie. Het Project heeft als doel uitgeprocedeerde asielzoekers die hun eerste asielaanvraag hebben ingediend onder de oude Vreemdelingenwet vrijwillig of desnoods gedwongen terug te laten keren naar hun herkomstlanden. Het project ging officieel van start in juli 2004 met de opening van een eerste vertrekcentrum in Ter Apel. Begin 2005 werd in Vught een tweede vertrekcentrum geopend.
Binnen het project doorloopt de asielzoeker vier fases. De eerste twee fases bestaan uit terugkeergesprekken in het asielzoekerscentrum (acht weken). Als het vertrek dan nog niet rond is, wordt de asielzoeker overgeplaatst naar een vertrekcentrum. De gesprekken gaan daar door en, na in beginsel een volgende acht
weken, volgt óf vreemdelingenbewaring (als er zicht is op terugkeer) óf de straat.
Tijdens het hele traject toetst men de situatie van de uitgeprocedeerde asielzoeker op schrijnendheid en op de vraag of hij buiten zijn schuld niet kan terugkeren naar het land van herkomst. Het Project kent een speciale financiële regeling voor terugkeerders.

Oktober 2006